29.07.2018 вступили в силу изменения в Кодекс Украины об административных правонарушениях
29.07.2018 вступили в силу изменения в Кодекс Украины об административных правонарушениях, предусмотренных Законом Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно обеспечения пограничной безопасности государства» от 27.02.2018 № 2293‑VIII, согласно которым было изменено главу 15: дополнено статьей 2044.
В качестве обоснования и цели принятия изменений в пояснительной записке к соответствующему законопроекту было указано следующее.
Обоснование необходимости принятия изменений
Органы Госпогранслужбы во исполнение определенных законодательством Украины задач активно участвуют в противодействии нелегальной миграции на государственной границе Украины и в пределах контролируемых пограничных районов. Однако результаты реализации таких задач не всегда эффективны, прежде всего, из-за несовершенства и несоответствия законодательства относительно производства по делам об административных правонарушениях в пограничной сфере условиям настоящего.
В частности, сегодня Кодексом Украины об административных правонарушениях (КУоАП) за совершение злостного неповиновения законному распоряжению или требованию военнослужащего или работника Госпогранслужбы определена ответственность в виде штрафа от 85 до 170 грн, а за нарушение иностранцами правил пребывания в Украине — от 510 до 850 грн. Незаконное же пересечения государственной границы Украины или нарушение порядка въезда на временно оккупированную территорию Украины или выезда из нее на сегодня наказывается штрафом от 1700 грн. При нынешней финансово-экономической ситуации такой размер штрафа (который имеет эквивалент от 4 до 60 евро) не является препятствием и не останавливает иностранца-правонарушителя от противоправных действий, а отсутствие в ч. 2 ст. 2041 КУоАП (незаконное пересечение госграницы группой лиц) взыскание в виде административного ареста, в отличие от ч. 1 этой статьи, побуждает организаторов незаконной переправки лиц через государственную границу осуществлять именно групповое переправки нелегальных мигрантов.
Учитывая то, что административные правонарушения, предусмотренные ст. 202, 203, 2041, 2042 КУоАП, являются нарушениями в сфере противодействия нелегальной миграции — глобальной проблемы современности, а потому ответственность за их совершение должна быть приближена к санкциям за совершение коррупционных правонарушений, также несут в себе угрозы международного правопорядка.
В соответствии со статьями 13-141 Закона Украины «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства» органы СБУ, ГМС и Госпогранслужбы уполномоченные при определенных обстоятельствах принимать решение о запрете въезда в Украину иностранцам и лицам без гражданства.
При этом, несмотря на принимаемые решения о запрете въезда в Украину лица, в отношении которых они приняты, все равно пытаются въехать в Украину. Так, на протяжении 2015-2016 годов органами Госпогранслужбы не пропущено в Украину более 2 тыс. таких лиц. Однако, действующим законодательством не предусмотрена какая-либо ответственность за совершение иностранцами и лицами без гражданства таких действий. Поэтому, предлагается установить такую ответственность, протоколы о чем будут иметь право составлять органы, уполномоченные законом принимать решения о запрете въезда.
Кроме того, Законом Украины «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства» не учтены основания для принятия такого решения в отношении иностранцев, которые в нарушение законодательства Украины посещают ВОТ АРК и ОРДЛО. Также, является не определенным срок, на который может быть запрещен въезд в Украину иностранцам или лицам без гражданства, и отсутствует дифференцированный подход к установлению срока такого запрета в зависимости от обстоятельств совершенного нарушения.
Временным порядком контроля за перемещением лиц, транспортных средств и грузов вдоль линии столкновения в пределах Донецкой и Луганской областей, утвержденным приказом первого заместителя руководителя Антитеррористического центра при Службе безопасности Украины (руководителя Антитеррористической операции на территории Донецкой и Луганской областей) от 12.06.2015 № 415‑ог (с последующими изменениями), предусмотрены соответствующие процедуры по перемещению лиц, транспортных средств и грузов в районе проведения антитеррористической операции (АТО).
Однако отдельные граждане и субъекты предпринимательской деятельности пытаются нарушать установленный в районе проведения АТО порядок, перемещаются как в район проведения АТО, так и из него вне установленных транспортных коридоров и КПВВ, чем создают угрозы жизни и здоровью для себя и других лиц, а также значительно затрудняют выполнение определенных задач органами, которые задействованы в соответствии с Законом Украины «О борьбе с терроризмом» как силы и средства АТО. Однако, привлечение к ответственности за незаконное пересечение линии соприкосновения законодательством не определена. Составление протоколов о совершении таких правонарушений предлагается предоставить должностным лицам, которые непосредственно участвуют в обеспечении проведения АТО — СБУ, Госпогранслужбы и Нацполиции.
Согласно ч. 2 ст. 2221 КУоАП от имени органов Госпогранслужбы рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания вправе начальники этих органов и их заместители, а также руководители подразделений органов охраны государственной границы и морской охраны Госпогранслужбы, которые непосредственно выполняют задачи по охране государственной границы Украины.
В соответствии с определенными законодательством Украины заданиями органы Госпогранслужбы и их подразделения выполняют такие задания в круглосуточном режиме на различных участках ответственности вдоль линии государственной границы, пунктах пропуска через государственную границу, а также других определенных местах, в том числе находясь в значительной удаленности от подразделений постоянной дислокации. При таких обстоятельствах рассмотрение дел об административных правонарушениях, определенным кругом уполномоченных лиц, в порядке и в сроки, предусмотренные КУоАП, значительно усложняется.
Кроме того, с 10 февраля 2015 года в соответствии с требованиями п. 2 постановления Кабинета Министров Украины от 30.01.2015 № 38 «Некоторые вопросы повышения уровня национальной безопасности Украины» с целью обеспечения безопасности граждан, защиты их прав и свобод, законных интересов и исходя из принципов нерушимости государственной границы, территориальной целостности, политической и экономической независимости и суверенитета Украины в некоторых районах Донецкой и Луганской областей введен пограничный режим. Ответственность за его нарушение предусмотрена ст. 202 КУоАП, а противодействие этому правонарушению законодательством Украины отнесено к компетенции Госпогранслужбы.
В то же время персонал Госпогранслужбы, который осуществляет контроль за соблюдением пограничного режима в контролируемых пограничных районах Донецкой и Луганской областей, в соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона Украины «О Государственной пограничной службе Украины» не осуществляет задание по охране государственной границы, а осуществляет меры, направленные на борьбу с терроризмом, а также пресечению деятельности незаконных военизированных или вооруженных формирований (групп), организованных групп и преступных организаций, нарушивших порядок пересечения государственной границы Украины, а потому сегодня не уполномочен составлять соответствующие протоколы об административных правонарушениях по компетенции.
При таких условиях ст. 2221 КУоАП требует внесения изменений относительно определения круга лиц, уполномоченных рассматривать дела по компетенции Госпогранслужбы Украины, с учетом обстановки, которая меняется. Аналогичные положения имеют место в ст. 2222, 2301, 2341 и 239 КУоАП и дают право руководителям соответствующих органов определять перечень лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. В связи с этим следует привести требования ст. 217 КУоАП в соответствие с положениями этих статей.
18 ноября 2012 года вступил в силу Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно деятельности Министерства внутренних дел Украины, Министерства чрезвычайных ситуаций Украины, Министерства регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины, других центральных органов исполнительной власти, деятельность которых направляется и координируется через соответствующих министров» от 16.10.2012 № 5459-VI, которым, в частности, право рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 203, 204, 205 и 206 КУоАП, предоставлено Государственной миграционной службе Украины — центральному органу исполнительной власти, реализующему государственную политику в сферах миграции (иммиграции и эмиграции), в том числе противодействии нелегальной (незаконной) миграции, гражданства, регистрации физических лиц. До этих изменений такое право имели суды.
Вместе с тем, внесение соответствующих технических изменений, связанных с подведомственностью указанной категории дел об административных правонарушениях, относительно исключения ч. 1 ст. 203, 204, 205 и 206 КУоАП из ч. 1 ст. 255 КУоАП и включения в ч. 2 той же статьи, не осуществлено.
Кроме того, до внесения в законодательство указанных изменений, органы Госпогранслужбы имели право составлять протоколы о совершении иностранцами и лицами без гражданства административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 203 КУоАП, которые обнаруживались в контролируемых пограничных районах, что, как правило, значительно удалены от места дислокации территориальных подразделений миграционной службы. В результате такой деятельности к административной ответственности за это правонарушение ежегодно привлекалось до 1,5 тыс. человек с постепенным уменьшением этого количества на 10-15 %. Такая деятельность пограничников демонстрирует ее положительное влияние на миграционное состояние приграничья.
Указанное правонарушение аналогичное тому, что предусмотрено ч. 2 ст. 203 КУоАП, за исключением того, что последнее обнаруживается в пунктах пропуска через государственную границу и рассматривается уполномоченными лицами Госпогранслужбы на месте обнаружения правонарушения во время непосредственного следования через государственную границу на выезд из Украины. Ежегодно таких правонарушений обнаруживается около 25 тыс. Процедура документирования правонарушения требует определенного времени, а отправка транспортных средств ограничена соответствующим расписанием движения. Из-за этого пассажиры вынуждены откладывать выезд и несут неизбежнын убытки. В связи с этим, возникает неотложная необходимость включения этого правонарушения в перечень таких, которые не требуют составления протокола об административном правонарушении в случае, если лицо не оспаривает допущенное нарушение и административное взыскание, налагаемое на него.
Законом Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования положений судебной защиты иностранцев и лиц без гражданства и урегулирования отдельных вопросов, связанных с противодействием нелегальной миграции» № 1379‑VIII от 19.05.2016 к компетенции органов охраны государственной границы и ГМС отнесено новый вид правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 1853 КУоАП, однако соответствующие изменения в ст. 258 КУоАП не внесены. Это привело к тому, что указанные органы получив полномочия составлять протоколы по этой статье с последующим их направлением для рассмотрения судом не могут этого сделать, поскольку по этим правонарушениям, в соответствии со ст. 258 КУоАП, протоколы не составляются.
27 апреля 2014 года вступил в силу Закон Украины «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины», которым в связи с невозможностью осуществления правосудия судами в АР Крым и г. Севастополе изменено территориальную подсудность всех судебных дел, подсудных этим судам по уголовным, гражданским, хозяйственным и административным делам. Однако, подсудность судебных дел об административных правонарушениях не изменено. Это не позволяет органам Госпогранслужбы эффективно противодействовать административным правонарушением, предусмотренным ст. 2042 КУоАП «Нарушение порядка въезда на временно оккупированную территорию Украины и выезда из нее», которые обнаруживаются не только в КПВВ на административной границе между АР Крым и материковой частью Украины, но и других пунктах пропуска через государственную границу уже после незаконного попадания ними на территорию других государств из АР Крым.
Также, органы охраны государственной границы в действующих пунктах пропуска материковой части Украины выявляют факты незаконного пересечения капитанами морских судов государственной границы Украины путем выхода за пределы территориального моря Украины из АР Крым без прохождения погранично-таможенного оформления. Такие действия квалифицируются как административное правонарушение, предусмотренное ст. 2041 КУоАП, а также связанные с нарушением таможенных правил, ответственность за которые предусмотрена ст. 482 Таможенного кодекса Украины. Рассмотрение этой категории дел на сегодня относится к исключительной компетенции судов, расположенных на территории АР Крым.
Цель изменений
Целью проекта является внесение изменений в ст. 18510, 203, 2041, 2042, 2221, 255, 258 и 276 КУоАП, установление двух новых видов административной ответственности (ст. 2031 и 2044 КУоАП), а также дополнений в законы Украины «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины», «О Государственной пограничной службе Украины», «Правовой статус иностранцев и лиц без гражданства» и «О создании свободной экономической зоны «Крым» и об особенностях осуществления экономической деятельности на временно оккупированной территории Украины» для усовершенствования мер, которые принимаются Госпогранслужбой в противодействие нелегальной миграции на государственной границе и другим правонарушениям в пограничной сфере.