01.01.2019 вступили в силу изменения в Лесной кодекс Украины
01.01.2019 вступили в силу изменения в Лесной кодекс Украины, предусмотренные Законом Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно решения вопроса коллективной собственности на землю, совершенствование правил землепользования в массивах земель сельскохозяйственного назначения, предотвращения рейдерства и стимулирования орошения в Украине» от 10.07.2018 № 2498‑VIII, согласно которому было изменено часть 1 статьи 5.
В качестве обоснования и цели принятия изменений в пояснительной записке к соответствующему законопроекту было указано следующее.
Обоснование необходимости принятия изменений
В процессе паевания земель коллективных сельскохозяйственных предприятий земельные массивы, которые находились в коллективной собственности, были разделены на земельные участки средней площадью 4 га, каждая из которых была передана в частную собственность членам таких предприятий. Такой механизм паевания был применен исходя из ожидания, что каждый земельный участок будет использоваться отдельно ее владельцем. С учетом этого, для доступа к каждому земельному участку была спроектирована сеть полевых дорог.
Однако практика показала, что владельцы земельных участков, расположенных в массиве, в подавляющем большинстве случаев не желают использовать их самостоятельно, а передают их в аренду аграрным предприятиям. Полевые дороги в отдельные земельные участки в большинстве не сформированы, и де-факто используются как пашня.
В то же время нарушение целостности массивов земель сельскохозяйственного назначения создало проблему отдельного использования земельных участков, расположенных посреди массива. Это создает существенные неудобства в проходе сельскохозяйственной техники для использования других участков массива, в том числе существенно усложняет орошения земель, которые нуждаются в этом. Особенно яркой эта проблема является при использовании массивов орошаемых земель. Во‑первых, мелиоративные системы занимают значительную площадь, а во‑вторых, затраты на их строительство очень существенны. При таких условиях нахождения в пределах арендованных площадей вкрапленных земельных участков сторонних землевладельцев (землепользователей) ставит под вопрос целесообразность сооружения мелиоративной системы. Кроме того, это создает значительные возможности для злоупотреблений со стороны недобросовестного землевладельца или землепользователя, земельный участок которого расположен посреди массива. Широкие возможности это открывает для т.н. рейдерства, направленного на создание искусственных сложностей землепользователю для дальнейшего шантажа и получения материальной выгоды.
Существенные проблемы возникают и при оформлении права аренды земельных участков массива. Обычно не все владельцы земельных участков массива соглашаются на передачу их в аренду одному арендатору. В результате, площади, арендованные одним лицом, не создают замкнутого контура, а содержат вкрапленные земельные участки других землевладельцев (землепользователей). Особенно серьезной становится эта проблема тогда, когда земли одного массива используются несколькими арендаторами. На практике такие арендаторы часто заключают устное соглашение, по которому условно делят массив на несколько частей пропорционально арендованным площадям, и каждая из этих частей используется отдельным арендатором. Однако с юридической точки зрения, такая сделка является ничтожной. Соответственно значительная часть таких арендаторов являются лицами, виновными в самовольном захвате земельных участков, ведь используют как «свои» участки, так и некоторые участки других арендаторов. В отдельных случаях такая договоренность оформляется взаимными договорами субаренды земли, что соответствует действующему законодательству. Однако решить эту проблему во всех случаях не удается, поскольку Закон Украины «Об аренде земли» требует обязательное согласование передачи земельного участка в субаренду с владельцем. Однако не все арендодатели соглашаются предоставить такое согласие.
Существуют значительные проблемы и с использованием земельных участков под проектируемыми при проведении паевания полевыми дорогами. Подавляющее большинство таких дорог до сих пор является коллективной собственностью бывших членов коллективных сельскохозяйственных предприятий, в связи с чем законным образом оформить право пользования ими невозможно. Как было отмечено выше, в подавляющем большинстве они не сформированы в отдельные земельные участки, и фактически используются не как дороги, а как пашня. С учетом того, что общая площадь таких дорог составляет около 2% площади каждого массива, общее их количество в Украине составляет около 500 000 га.
Значительной проблемой является также и состояние полевых лесополос и других защитных насаждений, ограничивающих массивы земель сельскохозяйственного назначения и предназначенных для их обслуживания. Земельные участки под такими насаждениями продолжают находиться в коллективной собственности бывших членов коллективных сельскохозяйственных предприятий. Благодаря многолетней законодательной неопределенности механизма управления землями коллективной собственности, такие земли фактически не имеют реального владельца (землепользователя), вследствие чего лесополосы массово вырубаются, что уже в настоящее время способствует эрозии почв и неблагоприятно влияет на состояние окружающей среды.
Поэтому, по мнению авторов законопроекта, целесообразно на законодательном уровне определить правила использования массива земель сельскохозяйственного назначения, которыми:
предоставить право землепользователю, который использует значительную часть земель массива, на получение в аренду земель под полевыми дорогами (с установлением обязанности установления земельных сервитутов для доступа к другим земельным участкам массива;
предоставить арендаторам земельных участков, расположенных в массиве, право предоставлять их в субаренду арендатору другого земельного участка в том же массиве, без согласования с арендодателем, оставаясь ответственным за выполнение договора аренды;
предоставить право землепользователю, который использует существенную часть земель массива (75% от общей площади) на получение в аренду (субаренду) других земель массива с предоставлением их владельцам (арендаторам) других равноценных земельных участков в том же массиве;
предоставить возможности физическим и юридическим лицам использовать земельные участками под лесополосами и другими защитными насаждениями на праве аренды, право на которое будет приобретаться без проведения земельных торгов.
Следует отметить, что предложенный механизм не является консолидацией земель в классическом ее понимании. Реальная консолидация земель в Украине возможна только при условии снятия моратория на отчуждение земель сельскохозяйственного назначения. Однако предлагаемые меры обеспечат возможность решить большинство существующих проблем землепользования в массивах земель сельскохозяйственного назначения и станут предохранителями для нарушения прав и охраняемых законом интересов землевладельцев и землепользователей. Следует также отметить, что тенденции, которые наблюдаются в аграрном секторе экономики государства, свидетельствуют о том, что, даже после снятия моратория, аренда земли будет длительное время продолжать оставаться основой аграрного землепользования в Украине. Поэтому эти меры будут полезными и в условиях будущего рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения.
Следует также отметить неудовлетворительную ситуацию с определением границ земельных участков, расположенных в массивах земель сельскохозяйственного назначения. Землеустроительная документация, по которой проводилось паевание, разрабатывалась не всегда качественно, часто даже без выезда на место. В результате границы и конфигурация земельных участков, указанных в правоустанавливающих документах, и их действительные границы и конфигурация очень часто не совпадают.
Довольно значительные проблемы есть и в отражении сведений о земельных участках массива в Государственном земельном кадастре. Почти в каждом массиве есть определенное количество площадей, сведения о которых не внесены в кадастр. Это, в частности, земельные участки, сформированные до 2004 года (когда кадастровые сведения начали вноситься в электронной форме), невостребованные (нераспределенные) земельные участки, земельные участки под проектными полевым дорогам и тому подобное.
Для решения этих проблем целесообразно определение на законодательном уровне правовых механизмов проведения инвентаризации массива земель сельскохозяйственного назначения. Причем такой инвентаризации, которая бы заключалась не только в выявлении и фиксации существующих проблем (как предусматривает действующее законодательство), но и в их реальном решении. В результате инвентаризации все ошибки в определении границ и конфигурации земельных участков должны быть исправлены, а сведения обо всех земельных участках, расположенных в массиве, должны быть внесены в Государственный земельный кадастр.
Значительные проблемы в использовании земель сельскохозяйственного назначения создает также многолетняя законодательная нерешенность вопроса коллективной собственности на землю. Земельный кодекс Украины 1990 предусматривал, кроме государственной и частной, также коллективную форму собственности. Статья 5 указанного Кодекса определяла, что «земля может принадлежать гражданам на праве коллективной собственности. Субъектами права коллективной собственности на землю являются коллективные сельскохозяйственные предприятия, сельскохозяйственные кооперативы, садоводческие общества, сельскохозяйственные акционерные общества, в том числе созданные на базе совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий. Площадь земель, передаваемых в коллективную собственность, составляет разницу между общей площадью земель, находящихся в ведении соответствующего Совета и площадью земель, остающихся в государственной собственности (земли запаса, лесной фонд, водный фонд, резервный фонд и т.д.) и в собственности граждан». В процессе проведения распаевания, часть земель коллективной собственности по решению общего собрания была передана в государственную или коммунальную собственность, однако подавляющее ее часть продолжила оставаться в коллективной собственности.
Осталась в коллективной собственности определенная часть земель, вошедших в делимые площади, но в течение многих лет так и не были истребованы их собственниками (т.н. «невостребованные паи»), и право частной собственности на которые не возникло. Общая площадь таких земель в пределах Украины измеряется сотнями тысяч гектаров.
В то же время Конституция Украины не предусматривает такой формы собственности, как коллективная. Не предусматривает действующее законодательство также и механизма управления землями коллективной собственности. Часть коллективных сельскохозяйственных предприятий после распаевания ликвидировались, часть была реорганизована в предприятия другой организационно-правовой формы, которые по действующему законодательству не могут быть субъектами права коллективной собственности на землю. До сих пор существует определенное количество коллективных сельскохозяйственных предприятий, которые продолжают существовать как юридические лица, но реальную хозяйственную деятельность из них ведут лишь единицы из них.
В результате, земли, формально продолжают находиться в коллективной собственности, фактически не имеют собственника, за них не уплачивается плата за землю. Легально оформить право их аренды невозможно. Среди таких земель: сельскохозяйственные угодья, которые не были распаеванные между членами коллективных сельскохозяйственных предприятий, земли под хозяйственными зданиями и дворами, водными объектами, проектными полевыми дорогами, лесополосами и другими защитными насаждениями и тому подобные. Общее количество таких земель в пределах Украины составляет по разным оценкам более миллиона гектаров.
Поэтому существует неотложная необходимость установления на законодательном уровне порядка обращения права коллективной собственности на землю на право частной и коммунальной собственности.
Для решения этой проблемы предлагается:
признать коммунальной собственностью территориальных общин сел, поселков, городов земли коллективной собственности тех коллективных сельскохозяйственных предприятий, которые ликвидированы;
предоставить возможность общему собранию членов коллективных сельскохозяйственных предприятий, паевания земель в которых завершилось, к 2020 году перераспределить между собой (допаевать) остаток сельскохозяйственных угодий и передать земли несельскохозяйственного назначения в коммунальной собственность;
установить конечный срок выделения в натуре (на местности) невостребованных (нераспределенных) земельных участков;
предоставить органам местного самоуправления право временного распоряжения землями коллективной собственности путем передачи их в аренду до момента государственной регистрации права собственности на них;
предоставить органам местного самоуправления с 2020 года право обращаться в суд с заявлением о передаче в коммунальную собственность земельных участков коллективной собственности в порядке признания имущества бесхозным (с установлением права владельцев невостребованных (нераспределенных) земельных участков, которые по уважительным причинам пропустили срок выделения их в натуре (на местности), бесплатно получить земельные участки из земель коммунальной собственности.
Цель изменений
Целью и основными задачами проекта закона является создание эффективного механизма использования массивов земель сельскохозяйственного назначения с целью предотвращения рейдерства и стимулирования орошения, а также решение проблемы использования земель коллективной собственности.